I hjärtat på världens mäktigaste bank

I skuldkrisens Europa har Internationella valutafonden, IMF, klivit fram som världens viktigaste bank. Veckans Affärer har åkt till Washington, tagit sig in i bankens hjärta och hittat hemliga insatsstyrkor och bankens heliga skrift.

(Veckans Affärer 21 jun 2012)

UTANFÖR DET ENA AV IMF:S HUVUDKONTOR i centrala Washington har ett tillfälligt kafé öppnat. I rask takt går Ben Bernanke förbi på gatan, tätt följd av sina medhjälpare från Federal Reserve och Secret Service-agenter. Han har precis sagt sitt inne i den stora konferenssalen i HQ2 och en kortare kollega kämpar i steget för att hålla takten med Fedchefen som är på väg mot utgången av avspärrningen. Där hoppar Ben Bernanke in i sin svarta suv, med mc-poliser och blåljus leds bilkaravanen i väg i ilfart.

IMF:s årliga vårmöte har pågått hela veckan och är den här fredagen i sin slutfas. Ledare för OECD-länderna ska träffas senare i eftermiddag, men härnäst på programmet är ett möte med afrikanska finansministrar och i ljusgården utanför konferenssalen minglar representanterna från Afrika. Kaffe och kakor står uppdukade.

Dörrarna öppnas och ut från möteslokalen stiger Mexikos storväxte finansminister, Agustín Carsten, som vaggar förbi kaffebordet. Under mötet har Sveriges finansminister Anders Borg varit på scenen och samtalat med IMF-chefen Christine Lagarde. De går nu ut bakvägen.

Makthavarna syns överallt, USA:s finansminister Timothy Geithner passerar förbi och strax bakom går Kinas finansminister Xie Xuren med sin personal. På en lista över världens tyngsta makthavare befinner sig många av dem just nu i byggnaden. De är alla här för att peka ut riktningen på IMF:s arbete genom olika direktiv och löften om mer pengar. Det tämligen anonyma, men det gigantiska maktorganet IMF har en stor makt att förvalta. Det finansieras av sina 188 medlemsstater, som bidrar med motsvarande ungefär sin andel av världsekonomin. Sverige står för 0,98 procent av IMF:s röster och kapital. Störst är naturligtvis USA med nära 17 procent av fonden, följt av Japan och Tyskland med vardera 6 procent samt Frankrike och Storbritannien med vardera 5 procent. I kassakistan har fonden för närvarande 364 miljarder dollar och ännu mer har utlovats av medlemsstaterna.

De flesta känner IMF till namnet och att fonden under de senaste åren har fått agera räddare i nöden för länder i finansiell kris. Men förutom stödprogram sysslar man också med övervakning av länders ekonomiska prestation, man analyserar deras utveckling och ger teknisk assistans till finansdepartement och myndigheter. Faktum är att det två gånger om året skickas en särskild insatsstyrka från IMF till medlemsländerna för att samla in underlag om hur ekonomin utvecklar sig. Det lär till och med finnas en särskild “IMF-bibel”, ett samlat dokument för hur ländernas ekonomier bäst ska skötas.

IMF:s högsta chef Christine Lagarde är ständigt i strålkastarljuset. Annars är den drygt 2 600-hövdade organisationens arbete och maktposition inte särskilt genomlyst. Ibland väcks det kritik mot IMF:s enorma makt, som den här dagen då det några kvarter bort på K Street pågår en demonstration av stadens kamperade Occupyrörelse som kräver att IMF ska läggas ned. Men lika snabbt som demonstrationståget löses upp av polisen – de saknar nämligen tillstånd – har kritiken dragit förbi.

IMF har makt att avgöra om ett land ska räddas eller inte. Och med makt att kräva hur ett lands ekonomi ska styras. Men vilka är det egentligen som ställer kraven? Och vad händer konkret när ett land får ett räddningspaket?

För bara fem sex år sedan var många ekonomer övertygade om att vi hade sett slutet på alla ekonomiska kriser. “Decoupling”, “superkonjunktur” och “the age of great moderation” hette det. I en sådan värld behövdes inte längre Internationella Valutafonden, en organisation skapad efter andra världskriget genom Bretton Woods-systemet och med funktionen att rädda stater i finansiell nöd.

Efter mindre lyckade program i Latinamerika i slutet på 1990-talet befann sig IMF i ett utsatt läge. De ekonomiska kriserna hade blåst över i början på 2000-talet och till och med fondens tidigare chefsekonom Joseph Stiglitz ifrågasatte behovet och verksamheten.

Dessutom hade stater som tidigare tagit emot stor hjälp i stället vänt sig till marknaden för finansiering. Investerare lockades av en exponering mot tillväxtmarknader, IMF:s roll var förminskad och det talades om nedläggning. Till råga på allt översteg kostnaderna för organisationens verksamhet finansieringen som kom från medlemsstaterna – ekonomerna som skulle rädda stater i nöd kunde inte ens rädda sin egen organisations ekonomi. I Europa med ett allt starkare eurosamarbete behövdes inte längre IMF.

“Europeiska centralbanken har alltid verkat för att få bort IMF från Europa. De har velat visa att Europa kan hantera sina kriser själva”, säger David Gordon på analysfirman Eurasia Group i Washington DC, och tillägger att det också funnits tryck från andra håll.

“En tendens har varit att nyrika länder, i form av Kina och Gulfstaterna som inte har lyckats nå en position inom IMF, inte heller har varit bekväma med IMF:s försök att hitta en ny roll.”

Så när fransosen Dominique Strauss-Kahn blev IMF-chef år 2007 började han genast med att städa upp. Personal sades upp, effektiviteten förbättrades och fondens arbete blev tydligare och mer transparent. Detta enligt personer som arbetat inom IMF i decennier, men också enligt personer som dagligen hade kontakt med honom fram till hans famösa avgång 2011. De flesta pekar på att efter Lehmankraschen 2008 kom statsskuldkriserna vilket blåste liv i fonden. Nu fanns något att göra igen!

“Krisens omfattning har tvingat Europa att låta IMF vara med. Och argumentationen var att om krisen är så omfattande att den hotar resten av världen – då kan vi använda IMF. Och där har vi varit de senaste två åren”, säger David Gordon.

Här någonstans, runt något av hörnen, på fjortonde våningen i högkvarteret HQ1 finns IMF:s hjärta. Vi vindlar runt och runt, går fel och går tillbaka. Bruna heltäckningsmattor, kan ha varit gråa som nya och överallt generiska gulvita väggar. Svenska kommunhus framstår som designparadis när ett ensamt ljusrör blinkar i en dödsryckning i korridoren.

Till slut har sekreteraren från pr-avdelningen hittat fram till den rätta avdelningen kallad Strategy and policy review eller SPR.

“Om IMF skulle utgöras av katoliker så är SPR självaste påven”, säger en tidigare så kallad guvernör i IMF-styrelsen, och andra personer kallar dem för “översteprästerna”.

Vanligtvis när IMF-tjänstemännen i ett team skickas på en så kallad mission till länder, antingen för att göra en analys av det ekonomiska läget – kallat artikel 4-granskning – eller när det är skarpt läge i ett krisande land och man åker för att erbjuda ett räddningsprogram så medföljer representanter från SPR för att övervaka arbetet.

Det är en sen onsdag eftermiddag när Lorenzo Giorgianni tar emot i sitt stora gråbruna kontorsrum. Vi sätter oss vid ett skrangligt bord med hårda stolar. Lorenzo Giorgianni är andreman eller vice direktör på SPR.

“Mina barn brukar också fråga vad jag egentligen gör på jobbet. Jag brukar förklara med att fördela det på två områden, strategy och review”, säger han och börjar spalta upp det hela.

Den ungefärliga uppdelningen är att strategy fokuserar på fondens långsiktiga planer. Till exempel att föregå marknadens reaktioner genom att tidigt ha en plan. Det är just efter förslag från SPR som man expanderade IMF:s kassakista. Under G20-mötet i London april 2009 enades man om att utöka IMF:s kapital med 1 000 miljarder dollar. I dagsläget har medlemsstaterna utlovat drygt 400 miljarder, med andra ord var den inte helt lyckad. Så för att ta det som ett exempel, varför begärde Christine Lagarde hela 1 000 miljarder dollar från första början?

“Vi hade en ‘bottom-up-approach’. Vi tittade på hur det har sett ut tidigare, när kapital dragits tillbaka från exempelvis Brasilien, Turkiet och Argentina och där man i snitt bara fått refinansiering till 60 procent av tidigare volymer. Så genom att replikera tidigare beteenden på marknader kom vi fram till den här nivån”, säger Lorenzo Giorgianni.

Är inte det själva problemet som IMF också får kritik för, en förväntan om att kriser ska ske enligt ett visst mönster?

“Självklart så upprepas inte kriser på exakt samma sätt, men det går ändå att dra lärdomar av historien. Vi har en tilltro till cykler.”

Reviewdelen på avdelningen har under de senaste åren arbetat med att ta fram nya program för stöd till länder som reser sig igen efter underskott i bytesbalansen. Samma del är också ansvarig för att se till att IMF gör konsekventa analyser. Förutom att personal från SPR-avdelningen alltid finns med i missionsteamen så måste alla dokument, innan de når den exekutiva styrelsen, passera IMF:s hjärta. Alltså SPR.

Men om SPR representeras i varje missionsteam, varför gör ni ändå så?

“Representanterna tittar främst på sina länder, intillliggande länder och regionen i stort. Sedan tillhör de alltid ett team, där det finns en teamledare i form av missionschefen. Då är det svårare att kunna göra en helt annan bedömning.”

“Vi tittar över hela linjen, på alla länder och alla upp-drag som IMF har. Vi går igenom den brief – det papper som ska presenteras för regeringen – och kommer att lämnas för godkännande till IMF:s ledning och styrelse, innan den skickas vidare. Då ser vi till att budskapet är konsekvent, om det exempelvis är en kris som uppstått till följd av en utlåningsboom så ska inte två team komma till två olika slutsatser. Vi ska inte ge olika budskap till samma problem.”

Under 2007, när man diskuterade hela IMF existens, inleddes också en översyn av själva organisationen. Lorenzo Giorgianni medger att det behövdes.

“Vi är en kontracyklisk institution. När världsekonomin går bra är det ingen som lyssnar på oss, oavsett vad vi säger. Därför måste vi vara mer ‘on top of the game’. Det betyder att vi ägnar mer tid åt att analysera spillover-effekter, vi fokuserar på finansiella flöden och riskerna för det finansiella systemet.”

Han beskriver det som att det hela tiden finns två motsättningar att ta hänsyn till.

“Som kooperativ måste vi balansera mellan att vara hänsynslös med att säga sanningen och samtidigt bevara attraktionskraften från medlemsstaterna.”

Till skillnad från kritiker som pekat på ett problem att IMF tagit ställning genom att exponera sig stort i Europa, är det enligt Lorenzo Giorgianni en nödvändighet.

“Ja, fonden har också tagit stora exponeringar mot Europa på ett sätt som vi aldrig har gjort tidigare. Det handlar om att vi agerat i ett tidigt skede. Det är bättre att patienten kommer in till sjukhuset tidigt, än att vänta tills det blir ett hjärtstillestånd. Vi har också ompositionerat fonden, det ska inte vara negativt förknippat att vända sig till oss.”

Kritik har riktats mot att nyrika länder som Kina inte får säga till om särskilt mycket. Vad tycker ni om det?

“Fonden måste erkänna de nya tillväxtländerna, vi har inlett det arbetet med det nya kvotsystem som förhoppningsvis införs under nästa år. Då kommer 6 procentenheter av rösterna att omflyttas från överrepresenterade till underrepresenterade länder. Och de som kommer att gynnas är just bricländerna. De får ett större inflytande och det blir mindre subjektivt på vilka grunder de får makt.”

I slutet av intervjun framkommer det att det faktiskt finns en “IMF-bibel”. Det var inte bara ett rykte. Boken är röd med flortunna bibelsidor och heter officiellt “Selected decisions”.

“Seriöst, är du verkligen intresserad av den?”, säger Giorgianni blixtsnabbt.

“Selected decisions förklarar hur styrelsen tidigare har ställt sig till en rad frågor och vilket beslut man fattade då.”

Enligt Lorenzo Giorgianni består den av alla beslut som tagits och ändringar av tidigare beslut, den är ett slags vägledande handbok som uppdateras varje år med ändringar och tillägg. Han beskriver ett tillägg.

“Till exempel hur en medlemsstat ska förhålla sig till stora inflöden av kapital. Brasilien har uttryckt sig i den här frågan, landet anser inte att tillväxtländer kan absorbera alltför stora inflöden som uppstår när investerare kommer från lågräntemiljö i avancerade ekonomier. Då har vi producerat ‘papers’ för hur man ska fatta beslut i frågan, vilka nu finns i boken. Detta är ett exempel på när vi ger en rekommendation, i andra sammanhang kan det vara att vi ställer krav på något som måste uppfyllas. Förutsättningar för hur vi ska arbeta blir mer förutsägbara på det sättet.”

Några våningar längre ner från den mäktiga SPR-avdelningen arbetar Julie A Kozack. Hon var tidigare vice missionschef i Ryssland och nu senast missionschef för Island där hon i den rollen ledde programarbetet.

Hon beskriver hur IMF arbetar: missionsteamet består av ett tiotal personer, där två eller tre personer kommer från den juridiska och monetära avdelningen, koordinatörer och ett par från tidigare nämnda SPR.

I typfallet lägger IMF fram ett program, vilket i praktiken mer eller mindre innebär en kravlista med en tidsplan för implementering. Det kan vara alltifrån att avreglera skråmonopol, införa budgetbalans eller sälja en statstillgång.

“Vi är inriktade på en dialog. Våra ledstjärnor är att värdlandet ska äga programmet”, säger Julie A Kozack.

Hon, liksom många inom fonden, ser inte politiska laddningar i de krav som ställs. Att avreglera en marknad skulle av de flesta ses som en liberalisering, men inte av IMF. Just att inte ta politiska hänsyn har IMF i tidigare program fått kritik för.

Fonden har delvis bytt linje och numera ger man ett omdöme kring sin insats. Till exempel betraktas programmet för Island som en framgång.

“Landet måste äga problemet”, upprepar även Mark Griffith, missionschef i Lettland.

Enligt vissa uppgiftslämnare tog IMF mer eller mindre över finansdepartementet i Lettlands huvudstad Riga. Mark Griffith, när vi sitter på hans lilla kontor, slår ifrån sig den beskrivningen och menar att letterna var väldigt inriktade på en dialog med IMF.

“Du måste komma ihåg att när jag åker dit och stannar i hundra dagar, så vill alla träffa oss. De vill berätta vad de tycker och förklara sin ståndpunkt”, säger han.

Det hela handlar om perspektiv och enligt IMF var det en framgång. Andra bedömare menar att Lettland inte alls är en så självklar framgångshistoria. Landet dras fortfarande med hög arbetslöshet, höga ohälsotal och att BNP-tillväxten är hög beror på att ekonomin krympte kraftigt.

Fem kvarter norr om IMF:s huvudkontor har analysfirman Eurasia Group sitt Washingtonkontor. Det är inrett med mörkt trä och svulstiga möbler i pråliga färger. David Gordon tar emot på sitt stora kontor med takterrass. Han har bevakat IMF under lång tid och beskriver organisationens position i den internationella debatten.

“Under krisen har huvudarenan varit informella partnerskap, vilket har gjort fonden till en ‘tagare’, vilket kan jämföras med tidigare då man alltid haft ledarrollen. Jag anser att fonden nu sitter i en svår sits genom att inte vara ledande.” Han menar att IMF:s roll nu är försvagad. “Det är en teknokratisk organisation, men med medlemmar som är nationalstater. Det bäddar för fler politiska utmaningar.”

En ny tendens har varit att fonden också använts politiskt, i våras var man kritisk till utvecklingen i Ukraina och Ungern.

“Jag säger inte att vad man gjort inte är bra, men det gör fonden politisk på ett sätt den inte varit tidigare. Och sett till hur marknaden har reagerat så har den visat att man inte uppskattar att fonden agerar politiskt.”

IMF:s många stödprogram i Europa har gjort att fonden är överexponerad mot relativt sett små ekonomier. Enligt David Gordon har det gjort att vissa stater drar ner sina ambitioner inom IMF.

“Det finns en uppfattning att IMF bara jobbar med rika länder. Bland länder som blivit rika men med fattiga befolkningar, till exempel Kina, har det blivit svårt att motivera en större delaktighet i fonden. Varför hjälpa länder som fundamentalt är rika till att bli ännu rikare? Det etablerade synsättet är att Europa är en rik kontinent och att de själva får lösa krisen”, säger han och tillägger att en förväntan byggs upp alltmer:

“Klart är att man måste bryta upp den här delningen mellan USA och Europa, där Europa fått IMF och Världsbanken leds av USA. Jag upplever att man nu först vill låta krisen blåsa över och sedan kommer man ta itu med detta. Men närmast finns det ett fortsatt tryck på att fonden ska ta en ledarroll.”

Mötet kommer med kort varsel. Jag kan få träffa Poul Thomsen, som för IMF varit chefsförhandlare med Europas krisländer. Poul Thomsen är en man som vill ha saker på sitt sätt. Han sitter länge kvar framför sin datorskärm på kontoret innan han reser sig upp för att göra intervjun. Han går bredbent och bär huvudet högt. Och när han får frågan om skillnaden i ledarskapet mellan Strauss-Kahn och Lagarde blir han rasande.

“Jag kommer inte att svara på den typen av frågor! Detta är inte vad vi kom överens om”, utbrister han – trots att vi inte kommit överens om något.

Trots decennier på IMF vill han inte ge någon historisk överblick. Utan att blinka stirrar han under sina tjocka ögonbryn.

“Om du inte har några andra frågor så är det över nu”, säger han och rättar till sin gråa Ermenegildo Zegna-kostym.

Om han inte får “rätt” frågor är han uppenbarligen redo att slänga ut mig. Detta är mannen som var IMF:s chefsförhandlare under eurokrisen och skapade ramaskri: underförstått var hans ego i vägen för att kunna prata med ledare runtom i Europa. Sannolikt omedveten om detta är han en talande manifestation för hur IMF uppfattas av omvärlden: får han inte på sitt sätt så drar han och det blir inget mer av något.

Så vad gör en chefsförhandlare?

“När jag arbetade med Island handlade det om fyrtioåtta timmars förvarning om att jag skulle ta mig till Island och inleda arbetet. Med ett skapligt stort team av experter där man inledde politiska förhandlingar. Först var man inriktad på att se vad problemet handlade om: titta på alla områden, samlade in data och så vidare. Till en början var det väldigt tekniskt. Vi kallade in fler experter för att göra en diagnos och för att se hur allt hänger ihop. Det var mycket mer integration av ekonomin med omvärlden.”

Jämfört med Grekland kom Island lättare ut ur krisen. Men Poul Thomsen håller inte med om att det beror på att Island har viktiga naturresurser som Grekland saknar.

“Jag är från Danmark, vilka naturtillgångar har Danmark? Vad det handlar om är flexibiliteten att dra nytta av vad man har”, säger han.

I Grekland, under tre månader, sköt man från IMF in 107 miljarder in i en ekonomi på 180 miljarder. Han viftar undan frågan om det inte är en stor kostnad sett till ekonomins storlek.

“Vi bedömde att det skulle bli stora spillover-risker om man inte gjorde det.”

När du ledde arbetet i Grekland, reflekterade ni över möjligheten att landet skulle lämna euron?

“Det var tydligt för alla att det skulle vara en alltför stor kostnad. Men vi tittade på alla alternativ.”

Kan man stävja framtida kriser genom att ha större fokus på länders konkurrenskraft?

“Vi lär från alla kriser. Jag har jobbat på IMF i trettio år och kriser kommer nog inte att kunna undvikas. Vi tittar alltid på konkurrenskraften, men särskilt viktig är den inom områden med en gemensam valuta.”

Han medger att allt handlar om konkurrenskraft och att vid sidan av en intern devalvering kan konkurrenskraften ökades med strukturella reformer.

“Men det är politiskt svårt i alla länder.”

Varför är det så mycket svårare i Grekland?

“Jag ska inte gå in på det. Det är ett känsligt område. Men jag kan säga såhär: om det finns ett avstånd där löner ligger 30 procent högre än produktiviteten, då måste något hända. Gör du inte något så kommer Moder natur att göra det åt dig.”

EMANUEL SIDEA

Bildtext:
– BIBELN. IMF-tjänstemännen använder handboken “Selected Decisions” vid tvekan om ekonomisk styrning. Här finns informationen samlad om vilka beslut IMF fattat i tidigare frågor.
– HJÄRTAT. Lorenzo Giorgianni är andreman på Strategy policy and review department (SPR), IMF:s hjärta och som internt kallas för “översteprästerna”.
– ANALYTIKERN. Makthavare i Europa har inte velat släppa fram IMF, enligt IMF-analytikern David Gordon på Eurasia Group.
– MISSIONSCHEFER. Julie A Kozack, tidigare missionschef på Island, och Mark Griffith (nedan t.v.), missionschef i Lettland, betonar vikten av att länderna är deltagande och själva äger programmen.